诉讼监督的难点与破解
袁惠云
所谓法律监督，特指人民检察院运用法律规定的手段，依照法律规定的程序，针对特定的对象进行的法定监督，以纠正法律实施过程中的违法行为，来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。检察机关作为专门的法律监督机关，其法律监督的权力和地位是由国家根本大法所授予的，所以对法律监督的权威性是毋庸置疑的。
在司法制度的分工中，公、检、法分别负责不同的环节，同时检察机关又肩负着对立案、侦查、审判、执行各个环节的监督任务，也即意味着检察机关的职责其实是贯穿于整个刑事诉讼环节。另一方面，民事、行政检察部门的设立，又将对民事、行政案件的监督任务也囊括进来，我国法律规定，人民检察院有权对行政诉讼和民事审判活动实行法律监督，而未对监督的阶段和内容作任何时限的限定，因此检察机关的监督实际是非常广阔的，覆盖了诉讼活动的全部过程和所有内容。可是，这样大而化之的授权对于过程与细节失之考虑，而且相关规定都是散见于诉讼法中，并且过于原则和抽象。在现实操作中，无论是立法还是司法部门的认识上，都存在很多问题。造成现状中认识到问题却无法施力，或者虽有监督行动却无监督效果。下面笔者根据诉讼的类别和环节，来分析在检察实践中遇到的一些诉讼监督的难点及破解方法的一些浅显思考。
一、诉讼监督的难点
（一）刑事立案监督
1、不应立案而予以立案。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十八条：对于公安机关不应当立案而立案侦查的，人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见。在实践中，此等问题线索的来源主要是当事人的情况反映，还有侦查监督部门和公诉部门在办理其它案件过程中可能发现个案的线索，但许多案件在公安机关立案后将人拘留，再之后又采用取保侯审、非法收取押金等方式将人释放。对于这类群众不举报、被害人不控告的刑事案件，而公安机关一旦不呈捕，又没有向检察机关侦查监督部门备案，因此侦查监督部门无法获取公安机关立案后拘留犯罪嫌疑人的资料。在有些地方检察机关对公安机关进行执法检查时，相关部门有部分未呈捕案件的档案以内部资料为由不予出示，因法律对检察机关监督权的设计缺乏必要权威和有效途径，不能强制检查，又难免“伤情面”，只有通过其它途径解决。《人民检察院刑事诉讼规则》有关于由上级检察机关与同级机关协调的规定，但这只是检察机关单方面做出的内部规则，对公安机关并无约束力，公安机关是否遵照执行具有很大的随意性，因此检察机关本身的力度大打折扣。同时，这个问题还折射出检察机关在内部机构配合上的脱节。例如对公安机关的拘留但未呈捕案件，监所检察部门有在看守所查询的便利却无权监督，而侦查监督部门有权监督却又无权调取资料。两个部门各自为战，相互脱节，没有形成综合统一的监督网，不利于主动发挥监督职能。
2、应当立案而不予立案。检察机关对侦查机关的法律监督，从刑事诉讼法上来说，有通知立案权，启动公诉权，在程序上也能用《通知立案书》，但没有与此文书相配套的法律制裁规定，也就是说监督手段不具有指令性，不能强制执行，其效率也就大打折扣。最终能否被采用，要取决于被监督者是否接受，和其上级部门的行政效力，而没有相关的法律保障保证必然引起被监督者启动纠正程序。
（二）刑事侦查活动监督
对于侦查监督部门、公诉部门提出的追捕、追诉犯罪嫌疑人意见，侦查机关的有关人员有时会以与检察机关意见相左为由拒绝提请逮捕或移送，理由是“本局认为不构成犯罪”。或者在立案监督环节中按监督意见立了案，还存在立而不侦、侦而不结、久拖不决的现象。因为缺乏对公安机关办案过程的知悉，案件无进展是因人为因素还是因客观条件限制不明朗，立案与不立案结果一样，导致监督权落空。现行法律及司法解释没有针对公安机关消极侦查等现象规定应对的具体配套措施，没有从立法上赋予检察院一定的立案监督处分权和追究有关人员法律责任的权力，不能在实质上对这些消极行为给予惩处，这是开展监督工作的一个盲点。这类问题还常常存在于公诉案件审查程序中，因为基层派出所的工作压力较大，案件退查一方面被认为是案件办理质量不过关，一方面会增加侦查人员工作量，因此有时当案件有证据缺失、或有瑕疵、或有漏罪要求补查，也存在个别侦查人员怠于履行职责的现象。
（三）刑事审判监督
依照我国刑诉法第一百六十九条之规定，人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。根据六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第43条，人民检察院对违反法定程序的庭审活动提出纠正意见，应当由人民检察院在庭审后提出。一方面，对刑事审判中出现的违反程序问题，提出纠正意见的是“人民检察院”而不是直接参与庭审的公诉人，另一方面，纠正意见要在庭审后才能提，这样规定固然是为了维护法庭的尊严，但有矫枉过正之嫌。庭审中出现程序违法时诉讼当事人都可以维护自己的权益，公诉人却要做到当庭“视若无睹”，会给参与庭审的当事人及旁听者“检法一家”之嫌，并不能起到维护法庭尊严之效，反而败坏了庭审公正的形象。更严重的问题在于还严重违反了诉讼效率原则，假设法庭程序违法的行为已经导致被告人权利受损害影响了法律公正，公诉人仍然要等待庭审结束后上报本院，然后再通过重新开庭纠正错误，白白浪费了诉讼资源。
（四）刑罚执行监督
二○○六至二○○七年，全国检察系统开展“监外执行罪犯脱管、漏管专项整治”活动，对监外罪犯的刑罚是否得到执行和公安、法院、司法行政和监所等职能机关履行监管职责情况进行法律监督与纠正，该项整治活动清理了一批监外执行不规范甚至违法的现象，同时也发现了一些问题。脱管漏管现象本身就说明刑事案件执行环节缺乏有效监督。笔者在2004年办理了一宗法官挪用巨额公款的案件，终审判决下来后，直至2007年该罪犯还待在看守所。虽然法律赋予监所检察部门对不按规定交付执行问题的监督权，但这种监督不具体，缺乏实质性操作。就目前监督的手段和形式看，只能对此类情况进行口头纠正、提出检察建议或下达《纠正违法通知书》，如公安机关执行，则问题能够解决，如仍不执行，则别无他法。因此，在解决实际问题中，检察机关的监督权则显得仓白无力，监督效果不明显
（五）民事、行政诉讼监督
随着检察机关民事行政检察工作的全面开展，民事行政检察立法过于抽象、可操作性差等缺陷越来越显露出来，尤其是民事行政检察监督工作，法律只作了原则性规定，而对范围、权限、程序均没有规定。随着近些年来民事行政检察工作的推行，也有一些相关部门对此作出了努力，但在立法层面的空白无可回避。譬如，依照我国民诉法与行政法的规定，有权对法院生效裁判提出抗诉的只能是最高人民检察院和上级人民检察院，也就是说同级人民检察院对同级人民法院生效判决无抗诉权。那作为受理案件最多、接触最民生问题的基层检察工作者，只能通过向上级检察院建议、反映情况等方式来迂回处理，增加了经济成本和时间成本，也浪费了人力资源。又如，检察机关对于已经发生法律效力的判决、裁定有权提出抗诉，但对于尚未生效的及不适用再审的违法审判行为无权抗诉。也就是说，民行监督是事后监督，只能在已生效的裁判里找缺口，而对于整个民事、行政诉讼环节中发生的违法行为无从知悉更无从监督。当然近些年来，随着民事行政检察工作的推行，虽然立法层面尚未对此完善，但在执法配套措施和环境方面已经有了很大改善，民行检察监督的困难局面已有了可喜的改变，例如我省人大曾出台相关文件，使得检察机关在民行案件的诉讼环节中已经有所做为，可以对诸如终止审理、回避制度甚至执行等环节予以及时介入与监督，虽然仍然只能用《检察建议书》等不具有强制性的文书来开展工作，但法院方面也受到该文件精神的限制，在一定的工作日内必须予以答复，这类在局域立法上予以完善的努力对民行监督工作的影响效果显著。
二、解决对策
法律监督效力不能落在实处，损害的不仅仅是当事人的权利，也不仅仅是某项具体程序或某部门的监督工作，而是法律监督制度本身脱离了当初设计者对监督制度的理念，司法权力的相互制衡无法真正实现。虽然目前我国的司法改革不断在深化，但涉及法律监督层面的非常少，法律规定不明确，对于检察机关的监督权力和方法的规定不能涵盖所有的诉讼环节，造成法律监督的肓点和有心无力。笔者以为，要加强检察机关的监督权能，保证监督效果，应当双管齐下，一方面可以从新的法律、制度、方法等方面进行构建与更新，另一方面在不涉及新的立法的情况下，在现有条件上予以发掘与完善。
（一）立法机关对现有法律进行梳理，作出更明确详细的规定
1、在法律规范缺失的情况下，监督权能否实现实际上依赖被监督者对检察机关监督权的认可程度，对被监督者来说，这种形同虚设的监督当然会引起不以为然的态度和想方设法的规避，也就必然会导致监督效力失去力度。法律监督的本意是权力制衡，想要有制衡的效果就必须有强有力的手段来保障。因此对于此种因法律缺位导致的问题，立法机关应就检察机关监督的职责与权力，对有关的法律予以全面的审视，对具体条文予以明确和补充，甚至对不合理之处予以改进，明确检察机关的职责和权力。比如赋予确认权，确认某种行为是否违法；赋予纠正权，强制被监督者必须纠正某种违法行为；提请处分权，直接对有违法行为的执法人员的执法权限与能力作出限制与干预等。这些权限在立案、侦查监督、刑罚执行监督环节将会起到非常直接与明显的作用。
2、前文所提到的庭审活动违反程序能否当庭纠正的问题，笔者以为完全有必要对现行法律做出修改，我国现行的审判模式中，公诉人承担控诉责任，在庭审环节中的检察监督权只是作出程序性的决定，对于裁判结果并不具备终局性和处罚性，因此当庭指出和纠正庭审中的违法行为，并不会侵犯审判独立和法官的权威形象，因为后者是建立在程序合法的基础上，失去合法的基础，再在表面上予以尊重，实际上也只是造就了枉法行为而己。当然，也要恰当区分庭审中违法程序的情况，评判是否应当而且有必要当庭纠正，以准确及合理的进行监督；监督方式也可以采用书面与口头相结合的方式进行。
